Seis anos após a promulgação da reforma da Previdência, o esforço de equilíbrio fiscal enfrenta momento crítico. Uma combinação de ações no Supremo Tribunal Federal (STF) e projetos avançando no Congresso Nacional ameaça desidratar as regras aprovadas em 2019, no primeiro ano do governo de Jair Bolsonaro (PL). E, com isso, aumentar o rombo previdenciário, principal razão do déficit das contas públicas.

O Senado aprovou nesta terça-feira (25) o Projeto de Lei Complementar (PLP) 185/2024, que retoma benefícios extintos, em um movimento impulsionado pelo embate político entre o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) e o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP).

A tensão escalou após Lula indicar Jorge Messias ao STF, contrariando Alcolumbre, que preferia o senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG) para a vaga. Logo após a formalização da indicação na quinta-feira (20), Alcolumbre pautou a votação do projeto sobre aposentadoria especial de agentes de saúde, cuja tramitação estava lenta havia mais de um ano. A aceleração foi interpretada nos bastidores como uma retaliação política.

O autor da proposta, senador Veneziano Vital do Rêgo (MDB-PB), defendeu que a aprovação não se trata de uma “pauta-bomba”, argumentando que a regulamentação é prevista na Constituição Federal desde 1988.

Congresso discute medidas que anulam efeitos da reforma da Previdência

O Senado aprovou nesta terça (25) o Projeto de Lei Complementar (PLP) 185/2024, que regulamenta aposentadoria especial para agentes comunitários de saúde e de combate a endemias, com o apoio de senadores da base governista. Agora será encaminhado para discussão na Câmara.

A regulamentação foi aprovada com 57 votos favoráveis, duas abstenções e nenhum contrário. O texto aprovado garante aposentadoria com integralidade (equivalente ao último salário) e paridade (aumentos salariais iguais aos dos servidores ativos) para os agentes que cumprirem os requisitos mínimos de idade e tempo de serviço.

Integralidade e paridade são vantagens que haviam sido extintas – para novos servidores – ainda na reforma da Previdência dos servidores de 2003, há mais de duas décadas.

Desde que tenham ao menos 20 anos de efetivo exercício na função, homens poderão se aposentar aos 52 anos e mulheres, aos 50. Há ainda a possibilidade de aposentadoria com 15 anos na atividade, somados a dez em outra ocupação. Estados e municípios terão de adaptar suas normas conforme determinado em lei.

“Tenho a dimensão exata do trabalho, da dedicação extrema, dos sacrifícios, das exposições pessoais, emocionais e físicas que perpassam as vidas de agentes comunitários e de agentes de combate às endemias”, disse o autor do projeto, Veneziano Vital do Rêgo (MDB-PB).

O relator do PLP foi o senador Wellington Fagundes (PL-MT). Ele disse que os senadores estão valorizando esses profissionais e que os 400 mil agentes fazem mais de 300 milhões de visitas domiciliares por semestre, “levando amparo e orientação”. Segundo o relator, a cada R$ 1 investido nesses profissionais, é gerada economia de R$ 4 a R$ 7 em internações, tratamentos e procedimentos de alta complexidade.

Estados e municípios teriam 120 dias para ajustar normas

A aprovação do PLP 185/2024 no Senado não é apenas vitória legislativa — é gatilho imediato. Se aprovada pela Câmara e sancionada por Lula, obrigará estados e municípios a adaptarem suas normas em até 120 dias.

Segundo o Ministério da Saúde (MS), o Brasil tem mais de 400 mil agentes. A denominação Agente Comunitário de Saúde (ACS) surgiu em 1991, nos primeiros anos do Sistema Único de Saúde (SUS), criado pela Constituição de 1988. O agente comunitário atua principalmente na atenção primária à saúde, por meio do Saúde da Família, na localidade onde mora.

A profissão de Agente de Combate a Endemias (ACE) foi regulamentada em 2006, pela Lei 11.350. Ambas as profissões são de nível médio e exigem concurso público estadual ou municipal.

Mas o PLP não é a única ameaça. Tramitando paralelamente, outra proposta vai além e amplia os custos fiscais.

PEC 14/2021: regras ainda mais generosas estão no Senado

A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 14/2021 — instrumento legislativo que altera diretamente a Constituição Federal — foi aprovada em dois turnos na Câmara dos Deputados em 7 de outubro, com 426 votos a favor e dez contra no segundo turno. O texto agora aguarda análise no Senado.

A PEC vai além do PLP: cria o Sistema de Proteção Social e Valorização dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias. Para quem comprovar 25 anos de efetivo exercício nas funções de campo, garante aposentadoria especial integral e paritária com idades mínimas de 57 anos para mulheres e 60 para homens — mais baixas que as idades do INSS (62 e 65 anos), mas mais altas que as do PLP 185/2024 (50 e 52 anos). Também proíbe a contratação temporária ou terceirizada desses profissionais, exceto em emergências de saúde pública.

O impacto fiscal: estimativas oficiais variam de R$ 5,5 bilhões a R$ 25 bilhões ao longo de dez anos, dependendo da quantidade de servidores beneficiados e das premissas atuariais utilizadas.

Por isso, analistas classificam essas iniciativas como “pauta-bomba” — projetos de alto custo fiscal que comprometem o equilíbrio orçamentário. O governo federal ameaçou recorrer ao STF contra a aprovação dessas regras, alegando o elevado impacto fiscal e a inconstitucionalidade da medida. Enquanto o Congresso avança no Legislativo, o Judiciário abre outra frente de ataque à reforma de 2019.

O questionamento do STF: ADIs que ameaçam a reforma da Previdência

O Supremo Tribunal Federal (STF) abre segunda frente de ataque à reforma de 2019. Decisões previstas para este ano podem derrubar mecanismos centrais de contenção de gastos.

Tempo mínimo de contribuição para servidoras: risco orçamentário de maior magnitude

A Corte discute se deve igualar o tempo mínimo de contribuição das servidoras públicas ao das seguradas do INSS. Atualmente, servidoras têm de contribuir por pelo menos 25 anos para poderem se aposentar. Para seguradas do INSS, a exigência é de 15 anos.

Uma decisão favorável às servidoras reduziria a exigência para elas em dez anos. Isso permitiria aposentadorias precoces e aumentaria custos previdenciários de forma estrutural — impacto que se estenderia por décadas em função do aumento da vida útil dos beneficiários.

Contribuição de inativos e pensionistas: maioria formada, impacto direto

O STF formou maioria para derrubar a cobrança de contribuição extraordinária de servidores e aposentados. Sete ministros votaram contra em junho de 2024. O julgamento está suspenso aguardando o voto do ministro Gilmar Mendes. Os autos foram devolvidos em outubro de 2024, mas a presidência da Corte não remarcou a retomada da votação.

A decisão pode causar impacto orçamentário imediato para entes subnacionais. Estados e municípios já contavam com essa receita para equilibrar suas contas previdenciárias. A derrubada dessa regra comprometeria receitas que entes já alocaram em seus orçamentos.

ADI 6.309: conversão de tempo especial e idade mínima

No próximo dia 3, o Supremo Tribunal Federal julga a ADI 6.309, que contesta regras de aposentadorias especiais e conversão de tempo de contribuição. A ação questiona duas mudanças implementadas pela reforma da Previdência:

• A imposição de idade mínima para aposentadoria especial — benefício concedido a trabalhadores expostos a agentes nocivos à saúde, como químicos ou ruído excessivo.
• A proibição de converter tempo especial em comum após 13 de novembro de 2019.

Antes da reforma, trabalhadores podiam “converter” períodos trabalhados em condições especiais. Isso aumentava o tempo de contribuição em atividades comuns. Se acolhida, a ADI pode reabrir essas portas, permitindo revisões de benefícios e conversões retroativas, afetando tanto o regime geral (INSS) quanto o regime próprio (servidores).

Cálculo da aposentadoria por invalidez: repercussão geral

A reforma da Previdência alterou a forma de calcular a aposentadoria por incapacidade permanente — benefício concedido quando o segurado não pode mais trabalhar por motivos de saúde. O Recurso Extraordinário (RE) 1.469.150 trata especificamente da forma de cálculo para casos de doenças graves, contagiosas ou incuráveis.

O STF analisa, na ADI 6256, vinculada ao Tema 1.300 de repercussão geral, se a metodologia viola princípios de isonomia. Uma decisão desfavorável será obrigatória para todos os tribunais do país em casos similares. O julgamento estava com placar de 7 a 3 em abril de 2025, mas permanece suspenso.

ADI 6336: isenção de contribuição para doenças graves

A ADI 6336 questiona a revogação da isenção parcial da contribuição previdenciária para aposentados e pensionistas com doenças graves ou incapacitantes, medida implementada pela reforma da Previdência. A ação foi proposta pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra), que argumenta que a mudança viola os princípios da isonomia e da dignidade da pessoa humana.

Idade mínima para policiais femininas

A reforma fixou idade mínima de 55 anos para policiais mulheres, igualando-as aos homens. O STF, porém, já derrubou essa norma. Em abril, o Tribunal determinou que deve haver diferenciação entre as idades mínimas de homens e mulheres policiais, como já ocorre para os demais trabalhadores. Ficou definido um redutor de três anos para as policiais, que assim poderão se aposentar aos 52 anos, até que o Congresso edite nova norma sobre o tema.

Decisões do Congresso e do STF agravariam situação fiscal

O contexto fiscal agrava a tensão causada pelas medidas que estão em discussão. A dívida pública alcançou 78,1% do PIB em setembro, segundo o Banco Central. A Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado projeta que a dívida bruta alcançará 82,4% do PIB em 2026, enquanto o pesquisador Samuel Pessôa, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre), estima 82,2%.

Esse quadro reflete um desequilíbrio estrutural. As contas públicas estão deficitárias desde novembro de 2014, no governo Dilma Rousseff (PT), conforme dados do Banco Central — com exceção do período entre novembro de 2021 e maio de 2023, impulsionado pela recuperação pós-pandemia e receitas extraordinárias. No terceiro mandato de Lula (PT), apenas sete dos 33 meses até setembro registraram superávit. As medidas em discussão no Congresso e no STF acentuam o risco sobre essa base já fragilizada.

O envelhecimento populacional agrava a pressão sobre as contas públicas. A população com mais de 60 anos passou de 5,1% em 1970 para 15,6% em 2022, com projeção de 37,8% para 2070. Essa inversão demográfica é refletida na razão de dependência: na virada do século havia 28,9 pessoas com 65 anos ou mais para cada 100 crianças; hoje essa relação é de 55,2 para cada 100.

O impacto nas contas públicas é direto e crescente. Essa pressão demográfica elevou os gastos com o regime geral, que paga as aposentadorias e os benefícios do INSS, de 4,9% para 8% do PIB entre 1997 e 2022, segundo estudo realizado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe). Esse processo acelera o crescimento das despesas previdenciárias e assistenciais, que já representam a maior fatia do orçamento federal.

É justamente nesse cenário de pressão demográfica e fiscal que o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal avançam com iniciativas que podem agravar o quadro.

A tempestade perfeita: efeito combinado das duas frentes

A soma das pressões legislativa e judicial cria dupla pressão que compromete a sustentabilidade fiscal conquistada pela reforma de 2019. De um lado, o Congresso aprova PLP 185/2024 e tramita PEC 14/2021 — projetos que ressuscitam benefícios antes eliminados, adicionando gastos entre R$ 5,5 bilhões (cálculos conservadores) e R$ 25 bilhões (estimativas do governo) em dez anos.

De outro, o STF deve derrubar mecanismos de contenção: decisões já votadas contra contribuição de inativos, e julgamentos de ADIs em dezembro que podem liberar conversão de tempo especial e eliminar idade mínima para aposentadorias especiais. O resultado: déficit previdenciário se amplia, esforços de controle se revertem, e a trajetória da dívida bruta se agrava, acelerando rumo a cenário ainda mais pessimista.

O governo Lula enfrenta três caminhos nas próximas semanas:

• Negociar com Congresso para frear a PEC 14/2021 ou diluir impacto do PLP — possível, mas politicamente custoso após indicação ao STF.
• Recorrer ao STF contra PLP/PEC argumentando inconstitucionalidade fiscal — arriscado, já que Corte caminha para expandir direitos, não os conter.
• Aceitar o custo adicional e compensar com aumento de receita (tributária ou via venda de ativos) ou cortes em outras rubricas.

Nenhum é indolor. A questão não é mais se a reforma sofrerá erosão, mas quanto de erosão é politicamente sustentável — e de onde virão os recursos para compensar.

O que isso significa para a economia?

A reversão da reforma de 2019 não é debate abstrato de Brasília. Seja por via legislativa ou judicial, ela representa ameaça ao patrimônio e ao futuro. A ampliação do déficit previdenciário tem três consequências diretas:

• A trajetória da dívida pública piora. Com a dívida bruta em níveis críticos e instituições fiscais projetando escalada para os próximos anos, cada bilhão adicional em gastos previdenciários eleva o risco-país. Isso pressiona os juros para cima e torna mais caro o crédito para empresas e famílias. Investidores exigem prêmios maiores para financiar um governo com contas desequilibradas, deprimindo preços de ações e títulos. Patrimônio investido enfrenta maior volatilidade e retornos menores.
• A conta chegará via impostos. Déficits crescentes serão cobertos por aumento de carga tributária ou cortes em áreas essenciais como infraestrutura e segurança.
• A insegurança jurídica se reforça. O STF pode derrubar regras aprovadas há apenas seis anos. O Congresso ressuscita privilégios que haviam sido eliminados. Planejar o futuro se torna difícil quando as regras do jogo mudam a cada legislatura ou decisão judicial. Essa imprevisibilidade afasta investimentos produtivos e compromete o desenvolvimento de longo prazo.