Este é o quarto artigo de uma série de cinco que busca construir uma lógica para a reorganização fiscal do país. O objetivo deste quarto artigo é mostrar como as regras fiscais evoluíram no Brasil, quais foram seus benefícios e as dificuldades que surgiram ao longo do tempo.
A história começa com a Constituição de 1988 e a chamada “regra de ouro”. De objetivo simples, estabelecia que a dívida pública só poderia financiar investimentos. Com déficits primários recorrentes, a partir do final de 2014, essa primeira regra passou a ser colocada em xeque.
Em 2019, pela primeira vez, o governo precisou pedir autorização ao Congresso para se endividar acima do gasto com investimento. Sem mecanismos de correção ou alerta antecipado, a regra passou a ser contornada. Na prática, não orientava a boa gestão fiscal.
Com a consolidação do Plano Real e o fim do imposto inflacionário, tornou-se necessário um controle mais rigoroso das contas públicas. Em 2000, surge então a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), a primeira regra fiscal orientadora do país, típica regra de primeira geração.
A LRF inovou ao introduzir metas de resultado primário, limites de endividamento e de despesa com pessoal, exigências de transparência e mecanismos de sanção, iniciando uma cultura fiscal mais consistente. De 2000 a 2012, o país gerou superávits primários consistentes e reduziu o endividamento.
Porém, a meta de resultado primário trazia desafios estruturais: era pró-cíclica e, quando a pressão política por mais gastos cresceu, abriu espaço para as “pedaladas” e a contabilidade criativa. Em alguns estados e municípios, subterfúgios para reclassificação de despesas foram utilizados para (des)”cumprir” os limites de gasto com pessoal, muitas vezes com a anuência de tribunais de contas. Quando a regra se tornou uma restrição efetiva, o esforço passou a ser contorná-la, gerando crise de credibilidade e elevação dos prêmios de risco, com impacto direto sobre os juros e atividade econômica.
O Teto de Gastos, regra de segunda geração instituída pela EC 95 em 2016, foi a resposta a essa crise de credibilidade. Ao limitar o crescimento da despesa primária à inflação, reancorou expectativas, reduziu o risco-país e contribuiu para a queda dos juros. Porém, a rigidez que lhe dava força também mostrou seu limite. A pandemia trouxe uma pressão adicional, como ocorreu com regras fiscais em todo o mundo. Sucessivas flexibilizações via emendas constitucionais e os “furos no teto” acabaram por esvaziar a regra, impondo uma flexibilização forçada e levando à sua substituição.
Em 2023 o novo arcabouço fiscal surge em substituição ao teto de gastos. A nova regra é da terceira geração, combinando metas de resultado primário, limites de crescimento da despesa vinculados à receita e gatilhos de ajuste. Mais flexível já nasce sob tensão: gastos obrigatórios indexados ao salário mínimo crescem rapidamente, mínimos constitucionais de saúde e educação comprimem o espaço fiscal e aumentam a pressão por gastos fora da regra, fragilizando sua credibilidade capacidade de estabilizar a dívida.
A evolução histórica revela um padrão claro: cada regra nasce como resposta a uma crise de credibilidade, mas acaba sendo desafiada pelo crescimento dos gastos, em especial das despesas obrigatórias. Com o tempo, o esforço não é mais para seguir a regra, mas buscar condições de contorno como as pedaladas fiscais, a contabilidade criativa, furos no teto de gastos dentre outras.
A lição acumulada em três décadas é clara: regras fiscais organizam o processo mas não são suficientes, não substituem decisões difíceis sobre a estrutura e a qualidade do gasto público. Entender as consequências positivas de uma boa gestão fiscal e traduzir isso para o Orçamento é o desafio que precisa ser encarado.
Fonte ==> Folha SP
